高新技术产业政策法律服务项目化
作者:李德成    本站发布时间:2003-10-9 9:37:20

信息产业、生物医药产业、新材料产业和先进制造产业等共同构成了我国的高新技术产业。 理论和实务界普遍认为:发展高新技术,必须有全球化的市场观念,必须有社会化、市场化、全球化的企业观与人才观;必须落实于各项改革措施,建立起有利于高新技术以及相关产业发展的经济和社会制度 ;必须抓好高技术公司的法人治理结构,明晰和优化产权结构,同时抓住成果转化;必须完善高新技术企业的营运机制和模式;必须建立和完善良好的有利于高新技术企业发展的生存环境,包括成果转化的孵化器、风险基金、中介机构与转化受体等;必须确定转化营运的重点产业和重点领域,培育和发展中介队伍,树立创业精神,建设创新文化。上述、体制、制度、机制、措施的建立、完善与实施,都离不开法律的保障和政策的支持。
就高新技术产业的制度发展来看,“法律滞后于政策,地方先行于中央”。就目前情况分析,对高新技术产业发展起直接决定性作用的是产业政策和一部分已经法律化的产业政策。据笔者分析,这一状况还要持续三到五年,甚至更长时间。随着我国高新技术产业的进一步发展,相关法律法规的实施、运作和产业政策的贯彻、执行均有不尽如人意之处。当然导致这一消极后果的原因有很多。行业自律性组织和法律服务中介机构的作用没有得到充分、有效的发挥,就是其中一个非常重要的因素。从技术操作的角度论证,“法律服务项目化”的趋势应当引起高度的重视。
“产业政策一般以各个产业为直接对象,扶植某些产业,调整和整顿产业组织,其目的是改善资源配置、实现经济稳定与增长,增强国际竞争力,改善与保护生态环境等。为了实现这些经济性的或社会性的目标,产业政策要求政府对每个产业和企业的生产活动、交易活动进行积极或消极的干预,直接或间接地介入市场的形成和市场机制。” 实事求是地讲,目前我国高新技术产业政策主体复杂、层次多样、涉及面广、作用效力泛化,执行效果并不理想。通过对产业政策法律化,实现产业政策的法律调整,是满足产业政策关系长期性和广泛性特点解决有效实施的重要途径。基于对“通过法律来控制政府制定和执行产业政策的行为是法治国家必然要求”这一观点的赞同和理解,本文认为“强调高新技术产业政策法治化”是保障政策有效实施的基础。
虽然,高新技术产业政策的法律化和法治化,是一项制度建设的系统工程,不仅涉及国家的根本制度,而且还受制于立法计划和立法技术的影响,其难度和阻力可想而知,但是,这却是价值所在、目标所指,不可一日怠于追求!这是解决高新技术产业政策有效实施问题的根本途径。
就目前的现状而言,高新技术产业政策的有效性问题更为“悲观”。这里暂且不说,产业政策效力“正负值”的问题。要特别引起重视的是:有些产业政策要重点指向的组织和个人,根本就不了解甚至从来就不知道存在这些政策。有些政策的产生来之不易,饱含着诸多有识之士的心血和汗水。然而,伴随着政策设计、制定者的,却是无尽的遗憾和无奈。
根据政策科学理论,任何政策一旦实施,必然产生正效力和负效力两种可能的效果。产生正效力,即社会问题解决,社会关系协调,社会发展目标的实现,社会经济发展加速等一系列积极影响。负效力则是指政策导致社会矛盾的加剧,社会发展速度下降,社会发展目标的损害,社会结构紊乱等结果。 无论结果是正效力还是负效力,实施是前提。当然,实施本身也包括有效地实施和非有效地实施。关于法律和政策有效实施的问题比较复杂,这里不做详细论述,仅对行业自律性组织和法律服务机构作用的发挥做简要阐述。
就整体而言,高新技术产业政策多而乱,多数的高新技术企业小而专。这一客观事实,就决定着占高新技术企业绝大多数的中小企业,直接利用政策的能力受到极大的限制。一方面,是由政策本身的可操作性和单项政策的独立有效性存着诸多问题;另一方面,中小企业没有太多的精力和财力去分析研究、总结然后再去理解、适用。由于问题在一定历史时期的必然性,所以很难从其本身寻求根本的解决办法。这就需要实施“架桥工程”。行业自律性组织和法律服务机构可以被看作这架桥的“双行道”。行业自律性组织的作用重在解决中小企业对政策的需求,法律服务机构的作用重在提供针对性的服务。但是,仅仅停留在这个层次上还远远不够,因为“双行两车道”的流量和车速的发展空间不大,无法满足现实的需求。
高新技术产业政策法律服务项目化是一个有效的方式和途径。
所谓项目,简单地说,就是在既定的资源和要求的约束下,为实现某种目的而相互联系的一次性工作任务。项目有着明确的目标和特定的委托人,项目性质的具有独特性和项目资源成本有限性;就项目本身而言其实施是一次性的,带有不确定性,其结果具有不可逆转性。严格地按照项目基本特征要求高新技术产业政策的法律服务,是不现实的也没有必要。这其中的道理如同法律服务不同于科学实验一样。但是,解决高新技术产业政策的有效实施问题,参照项目实施的思路和方式却有着重要的意义。
高新技术产业政策法律服务可以简单地发为“高端”、“中端”和“低端”三层。所谓“低端”可以理解为,对政策和法律是否适用,如何理解,权利义务和法律后果等方面的服务。比如,生产信息系统或设备中嵌入软件的企业,是否适用对外贸易经济合作部、信息产业部、国家税务总局、海关总署、国家外汇管理局、国家统计局制定的《关于软件出口有关问题的通知》;“中端”相对于“低端”而言,更侧重于对高新技术产业政策的总结、论证和分析,提供高新技术企业和行业自律性组织期望的法律服务产品或针对性、具体化的服务。比如,生产线宽小于0.8微米集成电路产品的生产企业,与其有关的产业政策哪些是有利于长期发展再投资的;与建设用地、税务、融资、人事、外汇、合资、进出口等有关的优惠政策;而“高端”的法律服务,是在“中端”的基础上进行的法律需求分析和以政策、法律为内容的解决方案。比如,在SARS流行期间,关于SARS体外试剂或生物芯片研究与受试者知情权保护之间矛盾的法律分析和解决方案;比如,人体干细胞研究工程在政策和法律层面的依据、障碍以及道德、规则和习惯对其产生的影响,在此基础上形成的系统解决方案;再比如,电信领域新产品和新服务在研发、试用、投入市场后的合法性、合规性、法律风险和有效置换方案在法律上的可行性、可操作性等。
对于高新技术领域法律和政策的“中端”、“高端”或“中高端”法律服务,适用项目化的模式较为科学。首先,这些法律服务都具有很强的针对性,尤其是某些行业的“高端”服务甚至带有“唯一性”,而且实施、完成委托的任务所需要运用的资源是非常有限的;其次,对于委托人和接受服务的主体来讲,不会发生重复,而且会出现一些不确定的情形。再次,影响“中端”和“高端”法律服务成功的因素与制约项目目标成功的因素非常相似,都包括项目或服务的范围、成本和委托人或接受服务主体的评价。
就个体而言,高新技术产业政策法律服务的委托人或服务接受者的评价是第一位的,与服务项目化的有用性和可操作性直接相关。就高新技术产业政策的有效性而言,也是一个至关重要的要素,即对象的针对性。而对象针对性的真正实现,必须配合法律服务项目的范围确定性和服务成本的可承受性。我们应当清楚地认识到,项目范围的确定性和服务成本的可承受性,简单在从中小型的高新技术企业直接入手是无法实现的。这不仅是因为,中小企业无法承受因高新技术产业政策法律服务项目化的成本支出,更重要的是,除了少数成熟的大型企业以外它们无法提出准确的法律需求。而行业自律性组织,可以在两个方面有效地解决这些问题,一是,在接受会员委托的基础上,将成本合理地分担;二是,通过协会活动平台,整理、集合会员的需要、问题和建议,进而进行分析、提炼,初步形成可供参考、利用的信息资料,为法律服务中介机构研究需求分析奠定基础。既节省时间提高效率,又可以保证“需求和呼声发自内部”,从而在很大程度上的有利于针对性问题的解决。
综上分析,高新技术产业政策的有效实施要解决的根本问题是政策的法治化问题,就目前状况而言,首先要解决的是政策的实施问题。高新技术产业政策的有效实施,真正的出路在于行业自律性组织和法律服务机构的协作与互动,深入全面地发挥各自的作用。而高新技术产业政策法律服务项目化是科学、有效的重要途径。


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