CEPA对内地律师业务的影响与对策
作者:邹毅 (南京三法律师事务所)       本站发布时间:2003-9-17 22:49:57

摘要:2003年6月29日,中央人民政府与香港特别行政区政府在香港签署了《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》(简称CEPA)。这是香港和内地在WTO组织框架内签订的一份协议。CEPA将对内地律师的业务产生很大的影响。总体来说,一方面,协议中规定的内地法律服务业对香港律师开放的范围和程度确实对内地律师的现有业务领域产生冲击。香港律师进入内地法律服务市场将给内地律师的业务增加巨大的竞争压力,另一方面,这种竞争会促使内地律师的业务水平和领域尽快地与国际接轨,在某种程度上,甚至还可能影响我国社会法治化的进程。本文试图根据CEPA的内容,就其对内地律师业务的影响及内地律师的相应对策作一探讨。

2003年6月29日,在香港回归6周年前夕,商务部副部长安民代表中央人民政府和香港特别行政区政府代表、特区财政司司长梁锦松在香港共同签署了《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》(《Closer Economic Partnership Arrangement》,简称CEPA)。这份经历了18个月的磋商、将于2004年1月1日起生效的协议被香港各界称为香港回归6周年的“生日贺礼”。香港和内地媒体对此进行了广泛的关注和大量的报道。
我国和香港特区同为WTO的成员。此次签署的CEPA属于WTO框架下的“自由贸易区协议”,并不违反WTO的规则。CEPA概括地说包括了货物贸易、服务贸易和贸易投资便利化三方面内容。其基本目标是:逐步取消内地和香港之间货物贸易的关税和非关税壁垒,逐步实现服务贸易自由化,促进贸易投资便利化,以提高内地与香港之间的经贸合作水平,实现共同发展。CEPA对香港的核心好处在于给予17个服务行业(包括法律服务业)的特别准入。中央人民政府在协议中承诺:不仅从2004年1月1日起,对香港提前实施内地对世界贸易组织成员所作的部分开放承诺;而且部分行业还对港资企业取消股权比例限制,降低注册资本和资质条件等门槛,放宽地域和经营范围限制。例如将外资银行开设分行的资质门槛从至少200亿美元降到对香港银行只要求60亿美元,允许香港律师和医生在内地执业等。这些均是对香港经济结构调整影响重大的举措。作为一名内地律师,我们不得不需要清醒地看到:CEPA对香港律师事务所和律师开放内地法律服务市场将对内地律师业务产生重大的现实影响。

一 外国和香港律师事务所在内地发展的简单回顾
上个世纪末,随着经济全球化的浪潮及我国实行社会主义市场经济,对外招商引资的经济、政治背景,国外特别是港澳台的企业和投资不断进入我国。外国和香港律师事务所的全球化欲望再加上为本国客户在内地投资办厂等事宜提供法律服务的客观需求,使得外国律师事务所在国内设立办代表处的要求也随之而来。1992年5月,司法部与国家工商局联合制定发布了《关于外国律师事务所在中国境内设立办事处的暂行规定》,同年7月开始试点,首批试点城市为北京、上海、广州、海口和深圳,以后扩大至内地19个城市。
1992年10月,香港黄乾亨黄英豪律师事务所拿到了内地第一家境外律师所的牌照。
1994年,曾经有200多名香港人士参加了一次由内地与香港尝试安排的律师资格考试,结果有15名合格,取得内地律师资格。但是其后再没有类似的考试安排,15名取得资格的律师也因为许多相关政策没有放开而并不能在内地正常执业。相反地,目前约有60名内地律师在香港注册。
截止2002年底,经司法部核准,在内地设立代表处进行执业、提供境外法律服务的外国律师事务所有96家,在内地设立代表处进行执业、提供香港、澳门特别行政区及境外法律服务的香港律师事务所有37家。其中,在内地设立代表处的香港律师事务所数量仅约占其香港律师事务所总数645家的5%。上述这些外国和香港律师事务所驻内地代表处虽然数量不多,但分布相对密集,主要集中在北京、上海和广州三地,而且这些事务所驻内地代表处凭借资源上的诸多优势,通过委托、合作等各种方式切入内地法律服务市场,已经成为一股重要的市场力量,在当地律师业务的收入当中,外国和香港律师事务所驻内地代表处的营业收入已占有一定的份额。
简单对比外国律师事务所和香港律师事务所驻内地代表处的情况,可以发现:虽然从数量上看,外国和香港律师事务所驻内地代表处的数量相差悬殊,但香港律师事务所驻内地代表处的密度要远远高于外国律师事务所。另一方面,香港律师事务所的活跃程度要远远高于外国律师事务所。2002年,香港总商会与中国贸促会在全国各地巡回举办的“香港周”活动中,香港律师公会组织的香港律师团的宣传、介绍、推荐活动给人留下了深刻地印象。
自1992年 至2002的十年间,外国和香港律师事务所驻内地代表处的设立速度在不断递增,同时,围绕着放宽设立驻内地代表处的“门槛”以及多方位和形式地拓展外国和香港律师事务所驻内地代表处的营业,有关的争论和探讨始终没有平息过。其中,对于外国和香港律师事务所的进入,如何扶持或保护刚刚恢复不久的内地律师制度始终是内地律师关注的焦点。
  2001年11月10日,中国加入WTO组织。在中国加入议定书附件9《服务贸易具体承诺减让表第2条最惠国豁免清单》中,对于法律服务(不含中国法律业务),我国做出如下承诺:
——市场准入没有限制;
——外国律师事务所只能在北京、上海、广州、深圳、海口、大连、青岛、宁波、烟台、天津、苏州、厦门、珠海、杭州、福州、武汉、成都、沈阳和昆明以代表处的形式提供法律服务;
——代表处可从事营利性活动;
——驻华代表处的数量不得少于截止中国加入之日已设立的数量。一外国律师事务所只能设立一个驻华代表处。
——上述地域和数量限制将在中国加入WTO后1年内取消。
——国民待遇没有限制,所有代表在华居留时间每年不得少于6个月。
——代表处不得雇佣中国国家注册律师。
中国加入工作组报告书第57条阐述:“对于法律服务,国家计委和司法部联合颁布的《律师服务收费管理暂行办法》规定,从事中国法律业务的律师事务所依法提供以下活动的收费标准由国家计委审批:代理(1)民事案件,包括上诉;(2)客户抗辩行政机关的决定;(3)为刑事案件犯罪嫌疑人提供法律咨询、代理上诉或公诉、申请取保候审、担任被告人的辩护人或自诉人、被害人的代理人;及(4)代理仲裁。对于中国服务贸易减让表中列明的外国法律服务提供者可以提供的服务,外国法律服务提供者可以决定适当的收费,此类收费不属于政府定价或政府指导价范围。 ”
客观地说,为加入WTO,我国对于法律服务(不含中国法律业务)所做出的承诺是相当慷慨的。随即,2001年11月,由司法部牵头,分别在成都、重庆、广州、北京和上海等地召开了建立中外合作律师事务所可行性论证会。中国能否建立中外合作律师事务所?这个法律界争论已久的问题终于进入了政策视野。
综观各地举行的论证会,不同的观点冲突都十分激烈。内地律师事务所及律师的观点非常鲜明:“如果允许中外合作律师事务所成立,国内律师事务所将面临不公平的竞争,很多小律师事务所生存都将十分困难。”因此,国内律师事务所,特别是中小律师事务所对于开放成立中外合作律师事务所颇多担忧,较大的所则希望推迟这一进程,强调中国律师事务所有必要加快整合,求强求大。而外国和香港律师事务所驻内地代表处代表则异口同声地希望尽快开放以前的种种限制,有一个“公平”的竞争环境。
2002年,中国加入WTO一年之后,国务院出台了新的《外国律师事务所驻华代表机构管理条例》,取消一系列对外国律师事务所在华开设办事处的限制。2002年的4月1日,司法部颁布第70号令《香港、澳门特别行政区律师事务所驻内地代表机构管理办法》,其中限制香港的律师事务所不得在内地以咨询公司或其他名义从事法律服务活动。至此,规范和明确外国和香港律师事务所驻华代表处的范围、方式已有法可依。内地律师事务所对于WTO后,外国和香港律师事务所给内地律师事务所业务冲击所带来的争论趋于平息。
    
三 CEPA对法律服务业的开放内容及后果
CEPA在服务贸易方面规定:从2004年1月1日起,对香港提前实施内地对世界贸易组织成员所作的部分开放承诺。此外,部分行业还对港资企业取消股权比例限制,降低注册资本和资质条件等门槛,放宽地域和经营范围限制。CEPA涉及服务业的17个领域,包括法律、会计、医疗、房地产、物流运输、银行、证券、保险等。
服务业对香港经济举足轻重,其产值占香港 GDP的比重近九成。香港服务业的优势在于,它一方面比内地领先,另一方面比外国同行更了解内地,文化、语言方面的障碍相对要少。更重要的是,内地经济经过多年的发展,渐趋成熟,不论是企业还是个人,都更加重视服务业的质量,希望享受国际水平的服务。很多的经济学者和报章评论认为,鉴于香港的历史和现实条件,香港最好的出路就是利用自身的制度和地域优势,大力发展高附加值的专业服务行业,特别是为即将成为世界制造基地的内地提供优质的金融、法律和生产服务。在这次的CEPA协议中最受惠的应该是香港的服务业,是香港的专业人士。
    CEPA在法律服务方面,其具体内容包括:
1、将香港律师事务驻内地代表处的所有代表每年在内地的最少居留时间要求缩短至2个月;
    2、取消香港律师事务所在深圳、广州设立的代表处所有代表的最少居留时间要求;
3、允许内地律师事务所聘用香港法律执业者;
4、允许已获得内地律师资格的15名香港律师在内地实习并执业,从事非诉讼法律事务;
5、允许香港永久性居民中的中国公民参加内地统一司法考试,取得内地法律职业资格,在内地律师事务所从事非诉讼法律事务;
6、允许在内地设立代表机构的香港律师事务所与内地律师事务所联营。联营组织不得以合伙形式运作,联营组织的香港律师不得办理内地法律事务。
CEPA对内地法律服务市场产生的后果包括:
后果之一:可以预见的是,在04年元月1日CEPA实施后不久,以联营形式出现的中港合作的律师事务所即将诞生。同时,香港律师事务所驻内地代表处的数量将很快超过外国律师事务所驻内地代表处。驻内地代表处的分布范围将很快扩展到南京、杭州、济南等二线城市。
CEPA是一个关键性的经贸政策,为两地律师拓展区域性法律专业服务带来了巨大机遇,而这其中的关键,就在于CEPA势必促成“一所两法”的新模式。按照CEPA放宽法律服务中最后一条规定,将允许在内地设立代表机构的香港律师事务所与内地所联营,这实际上宣告两地的律师事务所不必再像以前那样“悄悄地”就个别项目进行“委托”或“合作”,而是可以“光明正大”地联所办公,两地的律师事务所可以分担费用、分享利润、共用办公室、雇员和共同管理。
但是这并不表示双方也可以分担法律风险,这就是“联营”与“合伙”的一个重要区别。CEPA并没有对律师事务所的业务领域全部放开。香港律师公会何志强律师认为,这种“一所两法”的“联营”模式,不光能扩展两地律师业务的规模,也会加快改变中国法律服务的整体格局。
后果之二:CEPA取消了香港律师事务所在深圳、广州设立的代表处所有代表的最少居留时间要求,这直接使得深圳与广州两地首先成为香港律师事务所抢滩的焦点。缩短香港律师事务所驻内地代表处代表的最短居留时间,将使得更多的香港律师有条件同时在香港和内地执业。同时,也将吸引数量众多的香港中小规模的律师事务所进入内地开展律师业务。
后果之三:CEPA的一个最大变化,是允许香港的中国公民可以考内地律师资格了,他们将可以到内地的律师事务所执业,内地事务所可以雇用取得内地司法考试资格的香港居民从事律师非诉讼业务,而他们可能同时又持有香港律师牌照。在内地律师事务所执业的香港律师将等同于内地律师在非诉讼法律事务领域发表法律意见。
  这个突破意味着在内地律师事务所里,执业者地区身份的限制将不复存在,一个所里将可能出现有两种教育背景、两种法律背景的专业人士。
后果之四:CEPA对律师协会的行业管理提出了与以往不同的要求和挑战。开放内地法律服务市场可能产生的直接问题是:如何规范和管理香港律师在内地提供法律服务的执业行为?对于香港律师事务所驻内地代表处的管理和规范已经有章可循。但对于内地律师事务所雇用的香港律师以及中港联营的律师事务所如何进行管理和规范至今仍是空白。

四 CEPA对内地律师业务的影响
根据CEPA的内容,香港律师事务所对内地律师业务的影响范围局限在非诉讼业务当中。这一范围表面上看似乎没有什么特别之处,但实际上却可能直接对内地律师的业务产生直接的冲击。
众所周知,香港的律师分为两种:事务律师(solicitor)和讼务律师(barrister)(香港官方译名分别为“律师”和“大律师”)。两种律师有不同的执业范围和各自的律师公会。实际上,事务律师不仅从事非诉讼业务,也从事诉讼业务,很多事务律师事务所,特别是规模比较大的所,都设有诉讼部,专门从事诉讼业务。CEPA后直接进入内地法律服务市场的恰恰就是香港的事务律师。就此而言,香港律师的执业方式和范围与内地律师是一样的。虽然说,香港律师不得提供内地的诉讼法律服务,但对中港联营的律师事务所及受雇于内地律师事务所的香港律师而言,无论如何都将发挥其擅长的证据及诉讼技巧,指导内地律师进行诉讼代理。这实际上是间接地提供了诉讼法律服务。香港律师通过内地律师、香港律师事务所通过其联营的内地律师事务所在承揽律师业务时所反映出的竞争力是内地律师或律师事务所远不能抗衡的。
然而提高内地律师的竞争力并不是一个纯粹市场化的命题。律师制度的发展最终是由一国经济发展水平和司法体制发展决定的。从整体上看,内地律师业与香港律师业的主要差距不仅仅在于参与国际经济交往的知识和能力的相对低弱,而在于内地律师业在整个社会建构中尚缺少应有的地位,从观念到制度上都缺乏相应的保障。另一方面,律师自身的独立平等意识也需要加强。什么时候内地的律师能够完全不靠关系,而是靠规则来办事,内地的律师业才真正有了国际竞争力。尽管就业务范围来看,目前内地律师业务范围已从单纯传统诉讼代理扩大到了金融、证券、贸易、房地产、知识产权等利润较高的非诉讼法律服务领域,但其中国际性的法律业务较少,律师的专业化分工远没有完成,还没有形成一批具有专业特色的律师事务所。内地的上规模律师事务所在业务规模、人员规模、资金规模上都明显弱于香港的大型律师事务所。
  WTO中,我国对开放法律服务市场也做了一定的承诺。但就入世两年多来的实际情况来看,外国律师事务所进入内地法律服务市场仍受到很大的限制。即便进入,所开展业务领域主要在高端法律服务市场,与绝大多数从事中低端法律服务内地律师在业务上竞争并不如预期地激烈。广大内地律师并没有感到“狼来了”的现实紧迫感。CEPA后,情况就会大不一样了。
  香港律师界对于内地法律服务市场的兴趣,并非朝夕间产生。就目前而言,香港的律师事务所已经从传统的地域性诉讼法律代理和法律咨询服务伸展到跨境法律咨询与服务,其中的重要原因就在于港商与外商投入大量的资金、科技到内地市场,必然带动相应的法律服务需求。
  据统计,近年来约有50%的外商投资是来自香港,投资过程中涉及到的两地税务计划安排、起草合同、合作合同、租用或购买办公场所、处理银行借贷手续、劳资管理、外汇管理、知识产权管理、登记、分销、特许经营权等事宜,乃至融资、收购、合并、仲裁等等方面,都产生了大量法律服务需求,这种需求随着CEPA对于其他一些贸易行业的放开还将进一步增加。这些非诉讼律师业务均属于中高端法律服务市场。
  在对这个市场的竞争中,内地律师事务所拥有本土优势,尤其具有承担法律风险的资格与能力;但是香港律师事务所是为原有客户提供延伸的法律服务,在资源与服务上拥有相当优势。因此,双方实际上竞争激烈,但强弱之分是显而易见的。
总体上看,CEPA一方面会增大内地法律服务市场的总体需求,因为CEPA将促成内地和香港之间更多的商业交易;另一方面,对内地法律服务市场的开放也可能形成香港律师事务所自上而下,蚕食内地律师事务所的律师业务。法律服务市场与其它专业服务市场一样,市场容量呈金字塔形,但服务的利润却呈倒金字塔形。高端的法律服务市场例如房地产、建筑工程服务、分销、物流、银行、证券、保险等行业和领域中的法律服务以及企业兼并收购法律服务、投融资证券法律服务、知识产权战略等虽然市场容量小,但却是高附加值的。低端的法律服务市场如普通刑事辩护、一般民事诉讼代理等,虽然市场容量大,但其服务收费却受到《律师服务收费管理暂行办法》的限制。CEPA之后,香港律师事务所及律师将会自上而下压缩内地律师业务的生存空间。总之,内地律师在总体上尚无法和香港律师事务所及香港律师在中、高端法律服务市场展开竞争。
同时,从总体上看,在CEPA初期,内地律师与香港律师在法律素养上、文化素质的差距;内地律师与香港律师在执业方式与水准上的差距;内地律师事务所与香港律师事务所在经营理念上的差距会凸现出来。

五 内地律师业应对CEPA的策略
CEPA的签订在香港律师业引起了巨大的反响。香港律师业对 CEPA有关内地法律服务市场开放的条款表示欢迎,普遍认为如果这些措施得以落实,不仅可以有效地拓展香港律师在大陆的发展空间,有助香港律师业拓展内地业务,对内地律师拓展海外业务也会有所帮助。而香港与大陆律师更紧密及实在地合作,并配合其他经济及社会交流活动,将会使双方的经济实力更加壮大。这说明香港律师业的看法是:CEPA后的内地法律服务市场中,两地律师的合作要大于竞争。
面对CEPA对内法律师服务市场向香港律师及律师事务所开放所带来的变化,内地律师及律师应当积极应对、主动寻找与香港律师及律师事务所合作机会和方式,在CEPA政策框架下,尽可能地做到内地与香港律师业的“双赢”。综观内地律师及律师事务所与香港律师与律师事务所的总体状况及各自优势,建议采取以下策略来发展和调整CEPA后的内地律师业务:
策略一:积极主动寻找合作机会,在合作中提高执业水准。
勿庸置疑,香港律师事务所提供的法律服务水准在总体上要明显高于内地。通过与香港律师事务所的合作来提高内地律师的执业水准和国际化程度是现实而有效的。即便在CEPA之前,香港就已成为对内地律师进行法律培训的地区之一。在过去的10年,已有相当一批内地律师有机会在香港的律师楼工作或接受培训。 CEPA之后,内地律师接受香港律师事务所的培训和指导会因与香港律师事务所的合作而更加便利。在具体方式上,除了CEPA规定的可以雇用香港律师或者与香港律师事务所联营之外,双方还可以互相委派律师进行短期在职培训,加强律师相互之间的了解。无论是内地委派律师到香港培训或者是香港委派律师到内地培训,接受培训的律师同时也培训对方的律师。这样可以起到事半功倍的效果。同时,还可以互相委派律师至对方事务所作顾问律师,作为该律师事务所的内部咨询渠道。在这种架构下,双方各自以香港或内地律师事务所的名义出具法律意见书来处理个案,这也符合CEPA的相关规定。内地各级律师协会可以而且应当为内地与香港律师事务所间的合作穿针引线、牵线搭桥。
针对内地律师事务所的规模普遍较小,业务的竞争力较弱的特点,应当鼓励其通过网络与香港律师事务所建立网上联营的合作关系,一方面有助于提高自己的执业水准,另一方面也有助于扩展其生存和发展空间。
策略二、接轨国际通行的律师执业方式
自从79年恢复律师制度以来,内地律师业务收费均是以“按件收费”、“按标的收费”的方式。世界上通行的律师服务计时收费方式在内地似乎是行不通的。过去全国律师协会也曾就律师服务计时收费的问题征求过意见,甚至拿出过草案,但至少到目前为止,律师服务计时收费仅局限于个案,远没有被普遍接受。此外,对于律师业务收费标准行政干预过多,并不符合市场经济的要求。这种干预直接表现为对律师诉讼业务收费实行政府指导价。而这种指导价根本无法体现律师执业水准之差距所应带来的收费上的差距。
CEPA后通过与香港律师界的合作,可以促进内地律师业务收费方式的变化。与香港律师事务所的合作一方面促能当事人观念的转变,愿意律师计时收费,另一方面,学习并掌握律师计时收费的具体方法和技巧。
这种业务上的合作还能在客观上促进内地律师的专业化分工。当事人需求的优质法律服务只有专业律师才能提供。在这方面,香港律师事务所及香港律师有很多方面值得我们去学习。
世界范围内,大型的律师事务所实行公司式的现代化管理已成为趋势。香港律师事务所特别是比较大的所,已经实行了公司式的现代化管理。而内地律师事务所对事务所能否进行公司化管理?如何进行公司化管理?等问题尚在争论当中。CEPA后内地律师事务所完全有条件在此问题上借鉴香港律师事务所的具体做法,实行公司式的现代化管理以增强事务所在内地法律服务市场中的竞争力。
策略三、共同做大内地法律服务市场,借机涉足国际法律服务市场。
目前虽然尚无法预计CEPA将会给内地法律市场带来的利益是多少,但随着经济的发展和贸易机会的增加,内地法律服务市场的需求会越来越大。这是一个不争的事实。
内地律师及律师事务所应当借助香港律师事务所的力量,与其共同打造、做大内地法律服务市场特别是中高端的法律服务市场。可以预见地是,在内地法律服务市场特别是中高端法律服务市场中,会越来越多地见到内地律师及律师事务所的身影。同时,中外合作律师事务所成立后,由于在国内外都有“准入许可”,必然在涉外法律业务上具有“内外通吃”的市场优势,这就使得内地律师事务所具备了涉足国际法律服务市场的前提条件。

应该冷静地看到,WTO之后,内地法律服务市场的开放是必然的。数据显示,WTO成立以来,有48个成员对法律服务做出了市场准入的承诺,其中发达国家25个,发展中国家19个,转型经济国家4个。尽管法律服务的专业性、地域性以及各国间法律体系的差异而使得各国在开放法律服务市场问题上多持非常慎重的态度,但贸易的全球化、全球经济的一体化,使得跨国家跨地区的法律服务需求越来越强烈,跨国贸易、企业并购、金融服务以及电子交易无不牵涉着不同法律制度之间的“磨合”问题。
在WTO框架下的CEPA将实现内地和香港两地律师界的合资合作。对于我们来说,这是一个很不错的结果。从过去双方合作的历史看,香港律师及律师事务所与内地的同行相互的合作要多于竞争。CEPA后,双方的竞争会因此而变得激烈,但合作依然存在及延续。为此,我们内地律师应该认真研究双方律师各自不同的特点、作用、角色,采取相应的对策,以取得“双赢”的结果。

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