物权法对通信基站建设的影响
作者:邹振东 (北京市中鹏律师事务所)       本站发布时间:2007-11-5 10:17:02

主题词: 物权法 通信基站 电信设施 电信立法

前言
近日,南京市下关区居民蔡某将江苏电信公司南京分公司告上法庭,请求南京市下关区人民法院判决电信公司立即拆除安装在蔡某居民楼顶的小灵通天线。值得关注的是蔡某在起诉书中引用刚刚实施的《物权法》第70条为诉讼理由,即业主对建筑物共有部分享有共有和共同管理的权利,这是《物权法》实施后作为不动产所有人的业主共同权利实现的初步表现。
据北京市辐射环境管理中心资料显示,移动通信基站已经和电视发射塔、广播传播台、高压送变电系统等共同成为北京市电磁辐射污染的主要源头。随着TD-SCDMA商用试验大规模建设的展开,3G建设中的难题也开始凸显,而TD基站的选址和建设则是其中比较突出的问题。本文旨在根据物权法的有关规定对通信基站建设的法律关系进行分析,明确以通信基站建设为核心的利益关系人的法律关系和地位。

一、电信运营商在民用小区内建设通信基站的法律根据。
电信运营商在民用小区建设通信基站是否要经得小区居民的许可?先看看设置通信基站所依据的法律。根据《电信条例》第四十七条规定 :“基础电信业务经营者可以在民用建筑物上附挂电信线路或者设置小型天线、移动通信基站等公用电信设施,但是应当事先通知建筑物产权人或者使用人,并按照省、自治区、直辖市人民政府规定的标准向该建筑物的产权人或者其他权利人支付使用费。”根据以上规定,作为基础电信业务经营者的企业,只要行使“通知权”,即可在民用建筑物上设置移动通信基站,而无须征得小区业主的同意。此规定是基于公用电信设施的“公用”性质而赋予企业建设的“通知权”。相似的规定如上海市出台的更为具体的管理办法《上海市公用移动通信基站设置管理办法》第九条:“经营者在民用建筑物上设置基站的,应当在建站前15天,持基站选址认定书,通知相关建筑物的产权人或者使用人。”也进一步确定了在民用建筑物设置基站的“通知权”。第十二条规定:“经营者在民用建筑物上设置基站天线的,应当与该建筑物的产权人或者其他权利人按照使用费的标准,签订基站天线设置补偿协议,并按照协议约定支付使用费。”两部法律规范都规定了相同的“通知权”和使用费补偿,根据补偿费的性质可以看出,经营者设置通信基站的权利具有单方性和强制性。

二、通知权亦或是同意权?
在《物权法》生效以前,《物业管理条例》已经规定了建筑物电信设施建设的决定权,即同意权是小区业主。
《物业管理条例》第五十五条规定:“利用物业共用部位、共用设施设备进行经营的,应当在征得相关业主、业主大会、物业服务企业的同意后,按照规定办理有关手续。业主所得收益应当主要用于补充专项维修资金,也可以按照业主大会的决定使用。”根据以上规定可以明确,利用物业共用部位进行经营的,应当征得利益关系人同意,而且对于经营收益的使用也有明确的规定。《物业管理条例》第六十六条还进一步规定了违反规定的罚则:“(三)擅自利用物业共用部位、共用设施设备进行经营的。所得收益,用于物业管理区域内物业共用部位、共用设施设备的维修、养护,剩余部分按照业主大会的决定使用:个人有前款规定行为之一的,处1000元以上1万元以下的罚款;单位有前款规定行为之一的,处5万元以上20万元以下的罚款。”
因此,根据《物业管理条例》规定,小区内建设通信基站将产生利益影响,包括因基站使用费产生的经营收益,基站电磁环境影响。其中,对于经营收益,小区业主如何决定,如何使用,如何监督等条例都作了明确规定。环境影响作为小区内业主共同决定的重大事项,应由业主共同决定。《物业管理条例》第十一条:“下列事项由业主共同决定:(七)有关共有和共同管理权利的其他重大事项。”小区内业主应当就有关小区环境影响的事项进行共同决定。并对决定承担责任。
根据《电信条例》和《物业管理条例》可以发现,电信运营商的“通知”权利与小区业主的自决权产生了矛盾,根据电信条例的立法宗旨,只要电信设施具有公共属性,并且又在电信统一规划中,通信基站的布局和设置可以根据《电信条例》进行建设。在没有进一步明确规定的情况下,小区业主无法根据《物业管理条例》禁业通信基站的建设。但是,新出台的物权法将改变小区业主无权选择的情况。

三、《物权法》中关于建筑物电信设施建设的有关规定。
于2007年10月1日施行的《物权法》对电信设施的权属有原则规定,《物权法》第五十二条:“铁路、公路、电力设施、电信设施和油气管道等基础设施,依照法律规定为国家所有的,属于国家所有。”因此,电信基础设施的国家所有或企业所有,必须依照全国人大及常委会制订的法律进行确认,而不能依照国务院条例及地方性法规认定。更为重要的,是《物权法》赋予建筑物业主的广泛权利。其中,建筑物小区电信设施建设管理的决定权,《物权法》明确赋予建筑物业主。《物权法》规定了业主对电信设施与建筑物专有权和共有权。其中《物权法》第七十条:“业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权,对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。”以上共有和共同管理的权利是业主对小区内基站建设许可的基础。《物权法》第八十条:“建筑物及其附属设施的费用分摊、收益分配等事项,有约定的,按照约定;没有约定或者约定不明确的,按照业主专有部分占建筑物总面积的比例确定。”以上规定明确了建筑物产生的收益分配的原则,也是对不动产的用益物权的法律规定。《物权法》第七十六条规定进一步确定了业主对重大事项的决定权:“下列事项由业主共同决定:(七)有关共有和共同管理权利的其他重大事项。”因此,小区业主可以根据《物权法》的规定决定是否同意建设通信基站。
有学者提出包括通信基站在内的建筑物通信设施是小区建筑物附属设施,应当按照建筑物附属设施进行规划建设和管理,而无须再通过业主决定。对此,笔者认为,通信基站不属于建筑物附属设施,与建筑物不能发生主附关系。建筑物作为不动产,根据规划建筑物为保证其基本功能的实现,如水、电、气、暖、通信等基本要求,相关的设施和线路应当认为是建筑物附属设施,而移动通信基站作为主要功能为保证移动通信需求的设施,不是建筑物的基本功能,不与建筑物主体发生主附关系,不能认为是建筑物的附属设施。
根据《物权法》的有关分析,电信运营商在居民小区内建设通信基站的行为涉及到小区业主的利益,包括环境影响和利用建筑物所产生的收益,因此,应当由业主按照共同管理的事项进行决定,电信运营商在居民小区建设基站将必须征得居民小区业主的同意。 本文开始处提到的案例中,电信公司与小区居委会签订合同,并且没有得到新成立的业主委员会认可,更没有业主大会的同意或授权,因此我们担心电信公司如果不能与原告和解,将输掉这场官司。
此外,有学者提出通信基站的建设应当适用不动产相邻关系原则,小区业主应当提供便利。对此,笔者认为,我国民法通则规定了适用于相邻关系的原则,《物权法》进一步予以明确,《物权法》第八十四条规定:“不动产的相邻权利人应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的原则,正确处理相邻关系。”相邻关系是相邻权利人相互之间的权利限制规定,是法定义务,相邻人必须履行。依照《物权法》规定,相邻关系的核心是不动产的相邻权利人之间的法律关系,电信运营商与小区业主不具有不动产权利人的地位,也无法利用相邻关系的原则处理通信基站在小区内的建设。

四、结语
针对建筑物小区的权利与电信建设规划的关系和影响,2007年7月31日信息产业部和环保总局联合发布了《移动通信基站电磁辐射环境监测方法》,此规范有助于协调通信发展与环境保护的关系,有利于保证人民群众的安全和健康。而且,有了统一的监测方法有利于加快基站环评工作进度,可为有关部门对基站的评判提供依据,对于3G建设新的基站提供了更明确的标准。此标准更为有关基站建设环境污染赔偿诉讼提供了判决依据。因此有可能反而引发更多的相关诉讼,给电信公司提出新的考验。  
目前,我国《电信法》及相关电信立法的起草和修改正在密切进行中,对于涉及居民重大利益的事项与电信建设规划的关系,需要法律规范之间的相互补充和配合,更需要法律的实施机构领会法律的原则和宗旨,正确处理电信法律关系中的利益分配。首先,笔者建议在《电信法》的起草中对建筑物电信设施进行分类,明确归属权,用益物权,管理权,维护权等权属关系。从对电信业务分类的基础电信业务和增值电信业务,到相应的电信设施也有公用基础设施和商用专属设施的性质区别,当前对于电信业务的分类比较明确,可是运行相应业务的电信设施和设施管理尚无使用属性的区分,这就致使电信运营商的所有通信设施建设具有“公共性”,而可以依照公共授权指令进入民事关系,而不能按照市场经济规则进行市场调整。对此,电信法作为调整电信关系效力最高的规范文件,应当将电信法律关系中电信设施的权属和分类目的进行明确,以调整国家权利和个人权利的保护。其次,建筑物电信设施的权利涉及到国家、集体和个人的权益,如何依法保护国家财产,公共安全和集体利益以及个人权益,是电信立法建设中值得深入探讨的问题。第三,对建筑物电信设施的权属规定应体现动静并重。从对所有权的静态确权,到对用益物权的动态利用。在进行有关法律的解释或出台有关法律实施细则的规定中,应当体现对以所有权为核心的权利确认,也要进一步体现对物尽其用的用益物权的规范,权利的确定给权利的收益提供基础,权益的收益给物权的利用提供保障。对物的应用中不仅明确权利主体的权利义务关系,而且可以更好地保护物的利用和预防纠纷。
综上,《物权法》是调整民事财产关系的基本法,其根本任务在于界定产权、确认产权和保护产权。建筑物业主以物权对抗电信运营商的建设权,是以所有权为中心的财产支配权具有专属性和排他性的体现。3G网建设是我国信息化建设的重要阶段,将对信息经济产生深远的影响,3G网有关机站建设将不得不面对物权法和日渐强烈的物权意识。从立法方面看有必要以《电信法》等电信法规以及物权法实施有关细则来平衡调整电信法律关系中各方权益关系,以利于保护社会成员对社会财富的占有和使用,并有效利用物质财富,科学利用信息资源,促进建设经济效益和环境效益双赢的和谐信息社会。  
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